ხუთი კონტრარგუმენტი ხელისუფლებას, რატომ არ უნდა გაუქმდეს თვითმმართველი ქალაქები

ბოლო დღეების განმავლობაში, ფაქტობრივად, საჯაროდ გაცხადდა, რომ ხელისუფლება 7 თვითმმართველი ქალაქის გაუქმებას და 2014 წელს გაყოფილი მუნიციპალიტეტების კვლავ გაერთიანებას აპირებს. საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრომ წარმოადგინა არგუმენტები, თუ რა მიზეზით გეგმავს აღნიშნულ ცვლილებებს და კვლავ 2006 წელში დაბრუნებას, როდესაც ქვეყანაში თვითმმართველი ქალაქების რაოდენობა შემცირდა.

სამინისტროს უმთავრესი არგუმენტია ის, რომ, თითქოს,  თვითმმართველი ქალაქების შემცირება გამოიწვევს 40-50 მილიონი ლარის საბიუჯეტო ეკონომიას, ხოლო დაზოგილი თანხა რეგიონებში ინფრასტრუქტურის განვითარებას მოხმარდება.

ელემენტარული გათვლები აჩვენებს, რომ სამინისტროს განცხადებას რეალურ მდგომარეობასთან კავშირი არ აქვს.

2015 წლის მონაცემებით, მუნიციპალიტეტების გაყოფის შედეგად ადმინისტრაციული ხარჯი ჯამურად წელიწადში 5 მილიონ 466 ათას ლარს შეადგენს. ეს კი იმას ნიშნავს, რომ 7 თვითმმართველი ქალაქის ადმინისტრაციის გაუქმებითა და კვლავ სათემო მუნიციპალიტეტში დაბრუნებით, რეალურად, დაიზოგება მხოლოდ და მხოლოდ 5 მილიონ 466 ათასი ლარი, ისიც, იმ შემთხვევაში, თუ არც ერთი გათავისუფლებული თანამშრომელი ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოში აღარ დასაქმდება, გაუქმებულ ქალაქებში კი არ დაინიშნებიან გამგებლის რწმუნებულები და აპარატი, რომელთა ფუნქციონირებისთვისაც, ცხადია, შესაბამისი ადმინისტრაციული ხარჯის გაწევა გახდება საჭირო.

რაც შეეხება ინფრასტრუქტურულ პროექტებს, რომლის ფართომასშტაბიან განხორციელებასაც, როგორც აღმოჩნდა, თვითმმართველი ქალაქების არსებობა უშლის ხელს:

1. ქალაქების სათემო მუნიციპალიტეტებიდან გამოყოფამ, რეალურად, სარგებელი მოუტანა როგორც ამ ქალაქებს, ისე სოფლებს. დღემდე ე.წ. გაუყოფელი მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტის 80% ქალაქს, ხოლო 20% დანარჩენ სოფლებს ხმარდება. სათემო მუნიციპალიტეტებიდან ქალაქების გამოყოფამ კი სოფლებს საკუთარი ბიუჯეტი და ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელების სრულფასოვანი საშუალება გაუჩინა.
2. 2.    ანალოგიური ვითარებაა რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის განაწილების მხრივაც _ დღეისათვის მსხვილი ინფრასტრუქტურის მოსაწესრიგებლად ერთმანეთისგან გამიჯნული ქალაქები და სოფლები თანხებს შესაბამისად იღებენ, მაშინ, როცა ე.წ. გაუყოფელი მუნიციპალიტეტების დიდი ნაწილისთვის პრიორიტეტად კვლავ საქალაქო დასახლების მოწესრიგება რჩება.
3. 3.    თუ სამინისტროს მთავარი არგუმენტი ადმინისტრაციული ხარჯის შემცირების წყალობით სოფლად ინფრასტრუქტურის მოწესრიგებაა, საინტერესოა, რატომ გააუქმა მთავრობამ 2017 წელს სოფლის მხარდაჭერის პროგრამა, რომელიც სოფლებისთვის მცირე ინფრასტრუქტურის მოწესრიგებისთვის უმნიშვნელოვანეს პროგრამას წარმოადგენდა და ამავდროულად, მოქალაქეთა თვითმმართველობის განხორციელებაში მონაწილეობას აძლიერებდა.

სამინისტრო, ასევე, ამბობს, რომ „გაყოფილ მუნიციპალიტეტებში მოქალაქეთა ნდობა თვითმმართველობისადმი და მათი ჩართულობა თვითმმართველობის განხორციელებაში არსებითად არ შეცვლილა“. 

როგორც ჩანს, ცენტრალური ხელისუფლების წარმომადგენლებმა არ იციან, რომ, მაგალითად, ქალაქ გორის მუნიციპალიტეტის 2017 წლის ბიუჯეტი მოქალაქეთა აქტიური ჩართულობით შედგა და ეს ქალაქი ერთ-ერთია იმ მცირე მუნიციპალიტეტებს შორის, ვისაც თანამონაწილეობითი ბიუჯეტი აქვს. ამასთან, შვიდივე თვითმმართველ ქალაქში შეიქმნა სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭოები და მოქალაქეებიც და საჯარო მოხელეებიც ნელ-ნელა სწავლობენ, თუ რა სიკეთის მოტანა შეუძლია მოქალაქეთა ჩართულობას თვითმმართველობის განხორციელებაში. „თვითმმართველობის კოდექსში“ მოქალაქეთა მონაწილეობის თავი 2015 წლის მეორე ნახევარში ამოქმედდა. საინტერესოა, რა მოლოდინი ჰქონდა სამინისტროს – როგორი უნდა ყოფილიყო სულ რაღაც წელიწადნახევრის შემდეგ მოქალაქეების ჩართულობის ხარისხი ან რითი განსხვავდება ამ ქალაქებსა და სხვა სათემო მუნიციპალიტეტებს შორის მოქალაქეთა მონაწილეობის ხარისხი.

მაგალითად, NDI-ის ბოლო კვლევა მკაფიოდ აჩვენებს, რომ მოქალაქეთა ჩართულობის ყველაზე დაბალი მაჩვენებელი, ისევე, როგორც ადგილობრივი ხელისუფლებისადმი ნდობა, თბილისსა და ქუთაისშია. თუ სამინისტროს ამ არგუმენტს გავითვალისწინებთ, პირველ რიგში, დედაქალაქისთვის და ქვეყანაში სიდიდით მეორე ქალაქისთვის თვითმმართველობის გაუქმება მოუწევს.

სამინისტრო, აგრეთვე, აღნიშნავს, რომ „მუნიციპალიტეტების გაყოფის შედეგად არ გაზრდილა მათი საკუთარი შემოსავლები, რადგან გაყოფა არ გამოდგა ეკონომიკური აქტივობის წახალისების საფუძვლად“. ის, ასევე, ამბობს, რომ მუნიციპალური ბიუჯეტების ზრდა არა საკუთარი შემოსავლების ზრდის, არამედ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან დამატებითი ტრანსფერის გამოყოფის ხარჯზე მოხდა, რაც სიმართლეს არ შეესაბამება.

ქვემოთ მოყვანილი მონაცემები ადასტურებს, რომ თვითმმართველი ქალაქებისა და მათგან გაყოფილი სათემო მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლები 2013 წლიდან დღემდე მნიშვნელოვნად გაიზარდა:

• თელავის ერთიანი მუნიციპალიტეტის 2013 წლის საკუთარ შემოსავლებს ქალაქ თელავისა და თელავის მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლები 2015 წელს აღემატება 28.9 %-ით, ხოლო 2016 წელს – 52.5%-ით (ცენტრალური ბიუჯეტიდან მიღებული გათანაბრებითი ტრანსფერის გარეშე);
• ზუგდიდის ერთიანი მუნიციპალიტეტის 2013 წლის საკუთარ შემოსავლებს ქალაქ ზუგდიდისა და ზუგდიდის მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლები 2015 წელს აღემატება 45.5 %-ით, ხოლო 2016 წელს – 61,6%-ით (ცენტრალური ბიუჯეტიდან მიღებული გათანაბრებითი ტრანსფერის გარეშე);
• გორის ერთიანი მუნიციპალიტეტის 2013 წლის საკუთარ შემოსავლებს ქალაქ გორისა და გორის მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლები 2015 წელს აღემატება 8. %-ით, ხოლო 2016 წელს – 7.2%-ით (ცენტრალური ბიუჯეტიდან მიღებული გათანაბრებითი ტრანსფერის გარეშე);
• ოზურგეთის ერთიანი მუნიციპალიტეტის 2013 წლის საკუთარ შემოსავლებს ქალაქ ოზურგეთისა და ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლები  2015 წელს აღემატება 83.3 %-ით, ხოლო 2016 წელს _ 73.37%-ით (ცენტრალური ბიუჯეტიდან მიღებული გათანაბრებითი ტრანსფერის გარეშე);
• ახალციხის ერთიანი მუნიციპალიტეტის 2013 წლის საკუთარ შემოსავლებს ქალაქ ახალციხისა და ახალციხის მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლები 2015 წელს აღემატება 46.6 %-ით, ხოლო 2016 წელს – 71%-ით (ცენტრალური ბიუჯეტიდან მიღებული გათანაბრებითი ტრანსფერის გარეშე);
• მცხეთის ერთიანი მუნიციპალიტეტის 2013 წლის საკუთარ შემოსავლებს ქალაქ მცხეთისა და მცხეთის მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლები  2015 წელს აღემატება 17.2 %-ით, ხოლო 2016 წელს _ 1.6% -ით ნაკლებია (ცენტრალური ბიუჯეტიდან მიღებული გათანაბრებითი ტრანსფერის გარეშე);
• ამბროლაურის ერთიანი მუნიციპალიტეტის 2013 წლის საკუთარ შემოსავლებს ქალაქ ამბროლაურისა და ამბროლაურის მუნიციპალიტეტის საკუთარი შემოსავლები 2015 წელს აღემატება 81 %-ით, ხოლო 2016 წელს – 7.3%-ით (ცენტრალური ბიუჯეტიდან მიღებული გათანაბრებითი ტრანსფერის გარეშე);

მიუხედავად ამ მონაცემებისა, უცნაურია, რომ სამინისტრო მხოლოდ ტერიტორიული ცვლილებით ელოდა მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლების ზრდას მაშინ, როცა რეალური ფისკალური დეცენტრალიზაციის პროცესი ჯერ კიდევ არ დაწყებულა. ალოგიკურია, მხოლოდ ტერიტორიული ცვლილებების შედეგად, 3 წელიწადში გაზრდილიყო მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე არსებული დასაბეგრი ქონების მოცულობა და, მით უფრო, ეკონომიკური აქტივობა. გარდა ამისა, სამინისტროს მოუწევს, ციფრებით დაასაბუთოს, თუ რამდენად გაიზარდა იმ ე.წ. გაუყოფელი სათემო მუნიციპალიტეტების საკუთარი შემოსავლები და, ასევე, რა მექანიზმებით იმოქმედებს გამიჯნული მუნიციპალიტეტების კვლავ გაერთიანება მათი საკუთარი შემოსავლების ჯამურ მატებაზე.

სამინისტრო ამბობს, რომ 2014 წელს შექმნილ თვითმმართველ ქალაქებში „სერვისების ხარისხი და მათზე ხელმისაწვდომობა არ გაუმჯობესებულა, რიგ შემთხვევებში კი გაუარესდა კიდეც რესურსების არაეფექტიანი გაყოფის გამო“. სახელმწიფო უწყების ამგვარი ოფიციალური განცხადება უნდა ეფუძნებოდეს, სულ ცოტა, ავტორიტეტული კვლევების შედეგებს. ამგვარი კვლევა, ჩვენი ინფორმაციით, საქართველოში საერთოდ არ ჩატარებულა, ხოლო ევროპული მაგალითები და იქ ჩატარებული კვლევები სრულიად საპირისპიროს ამტკიცებს. მაგალითად, დანიაში კვლევის შედეგებმა აჩვენა, რომ მუნიციპალური სერვისების ეფექტიანობა უფრო მაღალი იყო მუნიციპალიტეტებში, რომელშიც მოსახლეობა 15 000-ზე ნაკლები იყო, იმ მუნიციპალიტეტებთან შედარებით, რომელშიც მოსახლეობა 30 000-დან 50 000-ს შორის მერყეობდა.

თუ რეფორმის მიზანი თვითმმაფრთველობის უკეთესი ხელმისაწვდომობაა, ის მუნიციპალიტეტების გამსხვილებით არ მიიღწევა. თუ ხელისუფლება ამ მიზნის მიღწევას მართლაც აპირებს, მაშინ არათუ 7 თვითმმართველი ქალაქი უნდა გააუქმოს, არამედ უნდა მოხდეს სხვა დიდი ქალაქებისთვის თვითმმართველი სტატუსის მინიჭება, ხოლო სათემო მუნიციპალიტეტებისთვის ახალი ადმინისტრაციული ცენტრების შექმნა.

სამინისტრო განცხადებაში აღნიშნავს, რომ ევროპის ბევრ ქვეყანაში მუნიციპალური ერთეულების გამსხვილების ტენდენციაა.  ჩნდება ეჭვი, რომ უწყება არ იცნობს ევროპის ქვეყნების ადგილობრივი თვითმმართველობის ტერიტორიული მოწყობის თაობაზე არსებულ კვლევებს და არ იცის, რომ ევროპაში ძალზე პატარა მუნიციპალიტეტების გამსხვილების პროცესი მიდის და არა ისეთი მსხვილი ერთეულებისა, როგორიც საქართველოშია. როგორც ჩანს, სამინისტროს არც იმაზე აქვს ინფორმაცია, რომ საქართველო, მუნიციპალიტეტების სიდიდისა და მოსახლეობის რაოდენობის მიხედვით, ევროპაში, ფაქტობრივად, მეორე ადგილზეა. ევროპაში თვითმმართველობებში მცხოვრებთა საშუალო რაოდენობა  7-10 ათასი კაცია. მაგალითად, ჩეხეთში საშუალო მაჩვენებელი 3300 კაცია, მაშინ, როცა საქართველოში ეს მაჩვენებელი 50 000 აღემატება. ჩეხეთში გამსხვილების შედეგად მიიღებენ ერთ მუნიციპალიტეტში მცხოვრებთა საშუალო რიცხოვნებას 4-5 ათას მაცხოვრებელს, რაც მაინც 10-ჯერ ნაკლები იქნება საქართველოს მაჩვენებელზე. ესტონეთში, რომლის მოსახლეობაც სულ 1 315 000 ადამიანია, 2012 წლიდან 2016 წლამდე თვითმმართველობების რაოდენობა 13 ერთეულით – 226-დან 213-მდე შემცირდა, ხოლო 2 მილიონიან ლატვიაში 119 თვითმმართველი ერთეულია, ეს მაშინ, როცა 3 720 000-იან საქართველოში მხოლოდ 71 თვითმმართველი ერთეულია.

იმ ევროპულ ქვეყნებში, რომელიც უწყებას მაგალითებად მოჰყავს, ამგვარ, გაუმართლებლად მსხვილ მუნიციპალიტეტებს, სწორედ სერვისების გაუმჯობესების, ეკონომიკური აქტივობის გაზრდის, სამოქალაქო ჩართულობისა და სხვა მრავალი მიზეზის გამო, აუცილებლად შეამცირებდნენ.

დაბოლოს: ვინაიდან საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო ადასტურებს, რომ 7 თვითმმართველი ქალაქის გაუქმების საკითხზე მუშაობა დაწყებული აქვს და საკუთარ არგუმენტებსაც გვთავაზობს, პარალელურად კი ამბობს, რომ გადაწყვეტილებას სამოქალაქო საოზგადოებასთან კონსულტაციების გარეშე არ მიიღებს, მოვუწოდებთ მას, გავმართოთ შეხვედრა და დისკუსია აღნიშნულ საკითხზე, მით უფრო, რომ გვაქვს ინფორმაცია, რომ უწყებამ უკვე დაიწყო ამ ე.წ. გაყოფილ მუნიციპალიტეტებთან დახურული კონსულტაციები.