რა ხარვეზები აქვს ქონებრივი დეკლარაციების ახალ სისტემას

2017 წლის 14 თებერვალს საქართველოს მთავრობამ მიიღო  დადგენილება #81, რომელშიც გაიწერა დეკლარაციებისმონიტორინგის ინსტრუქცია. დადგენილების მიღებას წინ უსწრებდა ბიუროს მიერ პროექტის შემუშავების პროცესი,რომელშიც სამოქალაქო სექტორიც, მათ შორის ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტიც (IDFI) იყო ჩართული. თუმცა, IDFI – მიიჩნევს, რომ მთავრობის მიერ მიღებული დადგენილება ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის შესახებ ხარვეზებს შეიცავს. ამის შესახებ ორგანიზაციამ კვლევა გამოაქვეყნა, სადაც ასევე ასახულია რეკომენდაციები რაც სასურველია გაითვალისწინოს მთავრობამ დადგენილების სრულად ამოქმედებამდე.

IDFI-ს კვლევას უცვლელად გთავაზობთ:

„საქართველოში თანამდებობის პირებს კანონით ევალებათ საკუთარი ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციების ყოველწლიურად შევსება.

დეკლარაციები საჯარო სამსახურის ბიუროს ვებგვერდზე არის ხელმისაწვდომი. სისტემა მეტწილად გამართულად მუშაობს, თუმცა მას მაინც აქვს გარკვეული ხარვეზები, პირველ რიგში კი ის, რომ არ ხდება დეკლარირებული მონაცემების გადამოწმება და შეუსაბამობების ან განზრახ არასწორი ინფორმაციის მითითების შემთხვევაში შესაბამისი თანამდებობის პირების პასუხისმგებლობის საკითხის დაყენება.

ამ პრობლემის აღმოსაფხვრელად საჯარო სამსახურის ბიურომ (ბიურო)მუშაობა 2015 წელს დაიწყო. დასახული იქნა მიზანი – ქონებრივი დეკლარაციების მონიტორინგის ეფექტური მექანიზმის შემუშავება და დანერგვა – და იგი შეტანილ იქნა საჯარო სამსახურის რეფორმის ფარგლებში, 2015-2016 წლების ანტიკორუფციულ სამოქმედო გეგმაში და ღია მმართველობა საქართველოს მეორე და მესამე სამოქმედო გეგმებში. მონიტორინგის სისტემის შექმნა საქართველოს ვიზა ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი ნაწილიც იყო.

2017 წლის 14 თებერვალს საქართველოს მთავრობამ მიიღო დადგენილება #81, რომელშიც გაიწერა დეკლარაციების მონიტორინგის ინსტრუქცია. დადგენილების მიღებას წინ უსწრებდა ბიუროს მიერ პროექტის შემუშავების პროცესი, რომელშიც სამოქალაქო სექტორიც, მათ შორის ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტიც (IDFI) იყო ჩართული.

მთავრობის მიერ დამტკიცებული მონიტორინგის მექანიზმი გულისხმობს ქონებრივი დეკლარაციების სისწორის შემოწმებას: 1. საჯარო სამსახურის ბიუროს მიერ შემთხვევითი შერჩევისა და შემოსული გაცხადების საფუძველზე (შემთხვევით შეირჩევა დეკლარაციების მთლიანი რაოდენობის 5%); და 2. სპეციალური დამოუკიდებელი კომისიის მიერ. კომისია დეკლარაციების მთლიანი რაოდენობის ასევე 5%-ს შეარჩევს შესამოწმებლად, საიდანაც ნახევარი სავალდებულოდ პოლიტიკური თანამდებობის პირის, ხოლო ნახევარი განსაკუთრებული ფაქტორების საფუძველზე გამოვლენილი დეკლარაცია უნდა იყოს.

დამოუკიდებელი კომისია 2018 წელს შეიქმნება და მასში 5 წევრი შევა: 3 არასამთავრობო ორგანიზაციის და 2 აკადემიური წრის წარმომადგენელი. კომისიაში შესასვლელად არასამთავრობო ორგანიზაციებს დეკლარაციების მონიტორინგის/შემოწმების გამოცდილება მოეთხოვებათ, ხოლო აკადემიური წრის წარმომადგენლებს ანტიკორუფციულ საკითხებზე უნდა ჰქონდეთ ნამუშევარი.

IDFI-ის მოსაზრებით, მთავრობის მიერ მიღებული დადგენილება შეიცავს შემდეგ ხარვეზებს:

დეკლარაციების შერჩევა (მუხლი 4)

მთავრობის დადგენილების მიხედვით – „მონიტორინგს ექვემდებარება იმ პირის დეკლარაცია, რომელიც შერჩევის მომენტისათვის წარმოადგენს თანამდებობის პირს ან მისი გათავისუფლების მომენტიდან არ გასულა ერთ წელზე მეტი.“

დადგენილების პროექტში ეს პირობა ეხებოდა დეკლარაციების მხოლოდ შემთხვევით და კომისიის მიერ შერჩევას. პროექტი დასაბუთებული განცხადების ავტორს უტოვებდა უფლებას მისი განთავისუფლების პერიოდის მიუხედავად, წარედგინა განცხადება ყოფილ თანამდებობის პირზე.

IDFI-ის მოსაზრებით, დასაბუთებული წერილობითი განცხადებით დეკლარაციის მონიტორინგის მოთხოვნის შემთხვევაში, შემოწმებას უნდა ექვემდებარებოდეს ადრეული დეკლარაციებიც.

დამოუკიდებელი კომისიის შემადგენლობა და მისი შექმნის წესი (მუხლი 7-8)

პირველ რიგში, IDFI მიიჩნევს, რომ კომისიის წევრობა არასამთავრობო ორგანიზაციებითა და აკადემიური წრის წარმომადგენლებით არ უნდა იყოს შეზღუდული, რადგან კომისიის მუშაობა შესაძლოა უფრო ეფექტური გახდეს მასში ჟურნალისტების, პროფესიული გაერთიანებების წარმომადგენლებისა და სხვათა წევრობით.

დადგენილების პროექტთან შედარებით, ამოქმედებული დადგენილება არაგონივრულ შეზღუდვებს განსაზღვრავს არასამთავრობო ორგანიზაციებისა და აკადემიური წრის წარმომადგენლებისთვის. პროექტისგან განსხვავებით, რომელიც არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის მხოლოდ ერთ პირობას აწესებდა – მათი შექმნიდან მინიმუმ 3 წლის გასვლა, მიღებულ დადგენილებაში ეს ვადა 5 წლამდეა გაზრდილი და დამატებულია მეორე პირობა – მათ საქმიანობაში დეკლარაციების შემოწმების კომპონენტის არსებობა.

IDFI მიიჩნევს, რომ ეს ორი შეზღუდვა დაუსაბუთებელ და არაგონივრულად მაღალ ბარიერს ქმნის არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის და არაპროპორციულია მიზანთან მიმართებით, რადგან უფრო ზოგადი (მაგ., ანტიკორუფციული) გამოცდილების მქონე არასამთავრობო ორგანიზაციასაც შეუძლია კვალიფიციურად შეამოწმოს დეკლარაციები.

აღსანიშნავია, რომ დეკლარაციების მონიტორინგის მიმართულებით გამოცდილება არც სამთავრობო უწყებებს აქვთ, რადგან ქვეყანაში აქამდე მსგავსი სისტემა არ არსებობდა. ამიტომ, დეკლარაციების მონიტორინგის მიმართულებით გამოცდილების მოთხოვნა ქმნის მაღალ რისკს იმისა, რომ სამომავლოდ არასამთავრობო ორგანიზაციებს ხელოვნური ბარიერი შეექმნათ.

დადგენილების პროექტში ასევე არ არსებობდა აკადემიური წრის წარმომადგენლისთვის ანტიკორუფციულ საკითხებზე კვლევის ჩატარების მოთხოვნა. გაუგებარია, რატომ უნდა ეზღუდებოდეს კომისიაში მონაწილეობა ეკონომიკური, საგადასახადო ან ფინანსურ და სხვა საკითხებში გამოცდილების მქონე მკვლევარს.

დადგენილება ითვალისწინებს არასამთავრობოთა და აკადემიური წრის წარმომადგენლების შემთხვევით შერჩევას იმ შემთხვევაში, თუ წარდგენილია 3-ზე მეტი არასამთავრობოს ან/და 2-ზე მეტი მკვლევარის განცხადება. იმის გათვალისწინებით, რომ ამ პუნქტში დეტალურად არ არის გაწერილი შერჩევის კრიტერიუმები, პრაქტიკაში შესაძლოა შეიქმნას დაუსაბუთებელი და მიკერძოებული გადაწყვეტილების მიღების რისკი. რაც უფრო მნიშვნელოვანია, შემთხვევითი შერჩევის პრინციპი არ იძლევა ეჭვების გაქარწყლების და საზოგადოებისთვის გადაწყვეტილების დასაბუთების შესაძლებლობას. ასევე, არაა გაწერილი, თუ რა წესებით იხელმძღვანელებს ბიურო შემთხვევითი შერჩევისას.

კომისიის არ შექმნის საშიშროება (მუხლი 9)

დადგენილება კომისიის შექმნაზე უარის თქმის შესაძლებლობას იძლევა. კერძოდ, ბიუროს შეუძლია, განცხადებების მიღების ვადის გასვლის შემდეგ, 3-ზე ნაკლები არასამთავრობო ორგანიზაციის ან/და 2-ზე ნაკლები აკადემიური წრის წარმომადგენლის განცხადების წარდგენის შემთხვევაში, მხოლოდ ერთხელ განსაზღვროს დამატებითი ვადა, ისიც არაუმეტეს 3 დღით, ხოლო ამის შემდეგ მიიღოს გადაწყვეტილება კომისიის არ შექმნის თაობაზე.

IDFI-ის აზრით, ვადის მხოლოდ 3 დღით გაგრძელება არის შაბლონური დათქმა და არა შედეგზე ორიენტირებული პირობა. იქმნება შთაბეჭდილება, რომ კომისიის გაუქმებისთვის მარტივი დებულებების დათქმით დაკარგულია დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი კომისიის შექმნის მიზანი, რომელიც მოახდენს დეკლარაციათა ალტერნატიულ შესწავლას, უზრუნველყოფს პროცესის გამჭვირვალობას და დაეხმარება ბიუროს საქმიანობაში.

დადგენილების პროექტი ასევე ითვალისწინებდა კანდიდატების ჩანაცვლებას იმ შემთხვევაში, თუ რომელიმე კანდიდატის მოთხოვნებთან შეუსაბამობის საკითხი დადგებოდა. ეს აუცილებელი დათქმა იყო, იმ ფონზე, როდესაც ბიუროს კომისიის არ შექმნის მარტივი პროცედურა აქვს, თუმცა ამოქმედებული დადგენილება ამ ბერკეტსაც არ ითვალისწინებს.

დამოუკიდებელი კომისიის მანდატი (მუხლი 10)

დადგენილების შესაბამისად, კომისიის მიერ შერჩეული დეკლარაციების ნახევარი უნდა იყოს პოლიტიკური თანამდებობის პირების, ხოლო ნახევარი – განსაკუთრებული ფაქტორების გამოვლენით შერჩეული: განსაკუთრებული კორუფციული რისკის, მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესისა და განხორციელებული მონიტორინგით გამოვლენილი დარღვევების გათვალისწინებით შერჩეული.

IDFI მიიჩნევს, რომ ინსტრუქციის დათქმა, რომ კომისიის მიერ შერჩეული დეკლარაციების ნახევარი აუცილებლად უნდა იყოს პოლიტიკური თანამდებობის პირების, არის შემზღუდველი ფაქტორი, რადგან მონიტორინგისთვის განკუთვნილი დეკლარაციების მეორე ნახევარში ექცევა უფრო ფართო და მნიშვნელოვანი კატეგორიები. მეტიც, განსაკუთრებულ ფაქტორებში შესაძლოა პოლიტიკური თანამდებობის პირებიც მოხვდნენ.

მონიტორინგის დუბლიკაცია (მუხლი 13)

დადგენილება დეკლარაციების მონიტორინგის ელექტრონული სისტემისა და კომისიის მიერ შესამოწმებელი დეკლარაციების დუბლიკაციის გამორიცხვას ითვალისწინებს. თუმცა, მისი ფორმულირებიდან ჩანს, რომ კომისიისა და ელექტრონული პროგრამის მიერ ერთი და იგივე დეკლარაციის შერჩევის შემთხვევაში სხვა დეკლარაციის შერჩევა მხოლოდ საჭიროების შემთხვევაში მოხდება.

IDFI-ის მოსაზრებით, მე-13 მუხლის მე-5 პუნქტის ფრაზა – „საჭიროების შემთხვევაში“ ამოღებულ უნდა იქნეს, რადგან ასეთი ფორმულირება შესამოწმებელი დეკლარაციების დუბლიკაციის შესაძლებლობას იძლევა (კომისიისა და ელექტრონული პროგრამის მიერ ერთი და იგივე დეკლარაციის შერჩევა და, შედეგად, ერთი და იგივე დეკლარაციის ორ კატეგორიაში მოხვდება).

გარდა ამისა, საჭიროების განსაზღვრის უფლება მხოლოდ ბიუროს გააჩნია, რადგან პროცედურის მიხედვით, ჯერ კომისია არჩევს შესამოწმებელ დეკლარაციას, ხოლო შემდეგ – ელექტრონული პროგრამა, რის ზედამხედველობაც ბიურომ უნდა განახორციელოს და შეუსაბამოს პროგრამის მიერ შერჩეული დეკლარაციები კომისიის მიერ უკვე მოწოდებულ შესამოწმებელ დეკლარაციათა სიას.

რეკომენდაციები

IDFI კიდევ ერთხელ მიესალმება საქართველოს მთავრობისა და საჯარო სამსახურის ბიუროს ძალისხმევას, აღმოფხვრან თანამდებობის პირთა ქონებრივი დეკლარაციების სისტემაში არსებული ხარვეზები. ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის მონიტორინგის ინსტრუქცია შესაძლებლობას იძლევა, თანამდებობის პირთა დეკლარაციები აღარ ატარებდეს მხოლოდ ფორმალურ ხასიათს და რეალურად მოწმდებოდეს დეკლარაციებში მოცემული მონაცემთა სისწორე.

IDFI საქართველოს მთავრობას ასევე მიმართავს რეკომენდაციით, განიხილოს დამტკიცებულ ინსტრუქციაში ჩვენ მიერ გამოვლენილი ხარვეზები და მოახდინოს მათი ასახვა დადგენილების სრულად ამოქმედებამდე.

IDFI-ის რეკომენდაციებია:

– დასაბუთებული წერილობითი განცხადებით დეკლარაციის მონიტორინგის მოთხოვნის შემთხვევაში, შემოწმებას უნდა ექვემდებარებოდეს ადრეული დეკლარაციებიც;

– კომისიის წევრობა არ უნდა იყოს შეზღუდული არასამთავრობო ორგანიზაციებითა და აკადემიური წრის წარმომადგენლებით;

– შემცირდეს არასამთავრობო ორგანიზაციისთვის მისი შექმნიდან 5 წლის ვადის გასვლის ვალდებულება. ასევე, გაფართოვდეს მისი გამოცდილების სფეროების ჩამონათვალი და არ იყოს შემოსაზღვრული დეკლარაციების მონიტორინგის კომპონენტით;

– გაფართოვდეს აკადემიური წრის წარმომადგენლის გამოცდილების მოთხოვნა და არ შეიზღუდოს ანტიკორუფციულ საკითხებზე მუშაობით;

– კომისიის წევრთა შემთხვევითი შერჩევის წესი შეიცვალოს გაწერილი კრიტერიუმების მიხედვით შერჩევის სტანდარტით;

– დაწესდეს დასაბუთების მაღალი სტანდარტი კომისიის შექმნაზე უარის თქმის შემთხვევისთვის;

– მოიხსნას დამოუკიდებელი კომისიისთვის დაწესებული შეზღუდვა, რომ შესარჩევი დეკლარაციების ნახევარი უნდა ეკუთვნოდეს პოლიტიკური თანამდებობის პირებს. 

– დადგენილების მე-13 მუხლის მე-5 პუნქტიდან ამოღებული იქნეს ფრაზა „საჭიროების შემთხვევაში“, _ აღნიშნულია კვლევაში.