რატომ შეისწავლა სახელმწიფო აუდიტმა ა(ა)იპ-ების საქმიანობა

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გამოქვეყნებული ანგარიში, რომელიც მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტების ხარჯვასა და შესრულებასთან დაკავშირებით გაკეთდა, ყველა მუნიციპალიტეტებში 2014-2015  წლებში გახორციელებული აუდიტების დასკვნის ერთობლიობაა. ეს დასკვნა ჩოხატაურის, ოზურგეთისა და ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტებსაც ეხება.

იგი  მრავალმხრივია და მასში ბევრ დარღვევაზეა საუბარი. უფრო მეტიც, სისხლის სამართლის დანაშაულის მაღალი რისკის შემცველი 75 ანგარიში სამართალდამცავ ორგანოებშია გადაგზავნილი.

ანგარიშში საკმაოდ დიდი ნაწილი აქვს დათმობილი მუნიციპალიტეტების მიერ დაფუძნებული არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირების საქმიანობას და მასთან დაკავშირებულ დარღვევებს:

“მუნიციპალიტეტებს მოსახლეობისთვის ხარისხიანი მომსახურების გასაწევად, კოორდინაციის მიზნით, შეუძლიათ დააფუძნონ  არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირები. აღნიშნული ორგანიზაციების ამოცანაა, ხელი შეუწყონ მუნიციპალიტეტებს არსებული ამოცანების გადაჭრასა და მიზნების შესრულებაში. აუდიტების შედეგად გამოვლინდა, რომ მუნიციპალიტეტებში (ა)იპ-ების დაფუძნებისა და მართვის პროცესები მნიშვნელოვანი სისტემური ხარვეზებით ხასიათდება,” _ ვკითხულობთ ანგარიშში.

ამავე დოკუმენტის თანახმად, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა, მუნიციპალიტეტებში იურიდიული პირების დაფუძნებისა და დაფინანსების პროცესი, ბოლო 5 წლის განმავლობაში,  მაღალი საზოგადოებრივი ინტერესისა და პრობლემის მასშტაბურობიდან გამომდინარე, მთელი ქვეყნის მასშტაბით შეისწავლა.

“2011-2015 წლებში, მუნიციპალიტეტებში დაფუძნებული იურიდიული პირების რაოდენობა მნიშვნელოვნად გაიზარდა. აღნიშნული ტენდენცია ფიქსირდება ქვეყნის ყველა რეგიონში და წინა წელთან შედარებით ზრდის მაჩვენებელი 5%-დან 16%-მდე იცვლება,” _ აღნიშნავენ აუდიტორები.

რაოდენობრივი თვალსაზრისით ყველაზე მაღალი ხვედრითი წილით კულტურისა და განათლების სფეროს ა(ა)იპ-ები გამოირჩევა _35%; შემდეგ მოდის სპორტი _18%;  დასუფთავება-კეთილმოწყობა და ინფრასტრუქტურის სფერო _ 15%,  საბავშვო ბაღები _ 10%.

დაფუძნებაში და მათი შემდგომი ფუნქციონირებისთვის ბიუჯეტიდან მნიშვნელოვანი ფულადი რესურსი რომ  იხარჯება, ეს ახალი არავისთვის არ არის. არც ის, რომ მათი შექმნა უნდა ეფუძნებოდეს რეალურ საჭიროებას, როდესაც მუნიციპალიტეტის მიერ ფუნქციების დელეგირება ქმნის ეფექტიანობის ზრდის შესაძლებლობას. თუმცა, ამის მიუხედავად სიტუაცია არ იცვლება, რაზეც სახელმწიფო აუდიტის სამსახურიც წერს:

“შესწავლის შედეგად გაირკვა, რომ  ზოგიერთ შემთხვევაში ა(ა)იპ-ების შექმნა არ პასუხობს მთავარ კრიტერიუმს _ დაფუძნების აუცილებლობას და მათი ფუნქციონირება არ იძლევა სათანადო შედეგს. მაგალითად, მუნიციპალიტეტებში იქმნება სხვადასხვა მიზნისა და პროფილის ა(ა)იპ მაშინ, როდესაც უკვე არსებობს სტრუქტურული ერთეულები, რომლებიც დებულებებით განსაზღვრული უფლებამოსილებების ფარგლებში  უზრუნველყოფენ შესაბამისი დავალებების შესრულება. მუნიციპალიტეტში იქმნება ისეთი ტიპის ა(ა)იპ-ები, რომელთა ფუნქციები მსგავსია  მუნიციპალიტეტში უკვე არსებული სხვა ა(ა)იპ-ის საქმიანობის მიზნებთან.

დაფუძნებულია ა(ა)იპ-ები, რომელთა ობიექტური საჭიროება არ არის სათანადოდ დასაბუთებული, ასევე, მათი მიზანი

ზოგადია და არ წარმოადგენს მუნიციპალიტეტის ძირითად საქმიანობას,” _ ვკითხულობთ დასკვნაში.

მართალია, დასკვნაში მუნიციპალიტეტები დაკონკრეტებული არ არის, თუმცა, როგორც სახელმწიფო აუდიტის სამსახურში გვეუბნებიან, ამ კვლევაში გურიის მუნიციპალიტეტებიც შედის, სადაც იდენტური ა(ა)იპ-ები ფუნქციონირებენ და რომელთა შესახებაც არა ერთხელ დაგვიწერია, მაგალითად, ჩოხატაურში, სპორტის სფეროს სასპორტო სკოლა, სპორტის განვითარების ცენტრი და საფეხბურთო კლუბი “ბახმარო” ემსახურებიან.

სამივე დაწესებულების მუშაობა თითქმის იდენტურია. უფრო მეტიც, სასპორტო სკოლასა და სპორტის განვითარების ცენტრში შტატებიც კი ერთნაირია.

მაგალითად, სელექციონერის შტატი, სამნეო ნაწილის ხელმძღვანელის შტატი, მეთოდისტ-ინსტრუქტორის შტატი. ამ ორივე ა(ა)იპის  დირექტორი, პარალელურად, მწვრთნელებადაც მუშაობს და 600-ლარიან ხელფასზე 200-200 ლარიც ემატებათ.

ჩოხატაურისგან განსხვავებით, ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტში სპორტის განვითარებაზე 4 ა(ა)იპ ზრუნავს _ საფეხბურთო კლუბი “ლანჩხუთის გურია”, საფეხბურთო სკოლა გოგონათა და რაგბის გუნდი, საფეხბურთო სკოლა, ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტის სპორტული ცენტრი.

ქალაქ ოზურგეთში სპორტული მიმართულების სამი ა(ა)იპ-ი ფუნქციონირებს _ რაგბის განვითარების კავშირი, რომლის შენახვაზე გასულ წელს 152 000 ლარი დაიხარჯა, საფეხბურთო კლუბი “მერცხალი” 147 000-ლარიანი ბიუჯეტით და გაერთიანებული სპორტის განვითარების ცენტრი 445 000-ლარიანი ბიუჯეტით.

გურიის სხვა მუნიციპალიტეტებისგან განსხვავებით, ჩოხატაურში ასეთივე სიტუაციაა ხელოვნების სფეროშიც _ ცალკე ფუნქციონირებს სამხატვრო სკოლა, ცალკე _ სამხატვრო გალერეა. არადა, წლების მანძილზე ეს ორი ერთ ა(ა)იპ-ში იყო მოქცეული და შესაბამისად, ნაკლები ფულიც იხარჯებოდა.

“აქედან, ხშირ შემთხვევაში, მუნიციპალიტეტების გადაწყვეტილება ა(ა)იპ-ების შექმნასთან დაკავშირებით, არ ამართლებს მიზანს, გაზარდოს მუნიციპალიტეტის საქმიანობის ეფექტიანობა და საზოგადოებისთვის მიწოდებული მომსახურების ხარისხი,” _ აღნიშნავენ აუდიტორები.

ამ ყველაფერს ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულთა რაოდენობა და გაცემული შრომის ანაზღაურება ემატება.

აუდიტის სამსახურის დასკვნის თანახმად, ა(ა)იპ-ების მიზნების მიღწევას მნიშვნელოვანწილად განაპირობებს კომპეტენტური და ოპტიმალურად დაკომპლექტებული ადამიანური რესურსი. დასაქმებულთა რაოდენობა უნდა იყოს ორგანიზაციის მიზნებისა და  მასშტაბის შესაფერისი. შესაბამისად, საშტატო   რიცხოვნობის გაზრდა უნდა ქმნიდეს დამატებით სარგებელს ან აუმჯობესებდეს არსებული მომსახურების ხარისხს. თუმცა, ბოლო ხუთი წლის განმავლობაში, მუნიციპალიტეტებში დაფუძნებული იურიდიული პირების რაოდენობის ზრდის პარალელურად, გაიზარდა ამ ორგანიზაციებში დასაქმებულთა რაოდენობაც და შესაბამისად, გაცემული შრომის ანაზღაურება.

“ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულთა რაოდენობა, წინა წლებთან შედარებით,  იზრდება 8%იდან 24%-ის ფარგლებში, ხოლო გაცემული შრომის ანაზღაურება 18%-იდან 39%-მდე,” _ აღნიშნულია დასკვნაში, რომლის თანახმადაც, მუნიციპალიტეტის მიერ დაფუძნებულ ა(ა)იპ-ში დასაქმებულთა რაოდენობა არაგონივრულად  მაღალია.

“აღნიშნულის მიზეზს წარმოადგენს შრომითი რესურსების მართვაში არსებული ხარვეზები: ორგანიზაციებში არ არის სათანადოდ განსაზღვრული და გადანაწილებული თანამშრომელთა მოვალეობები, რის გამოც, ხშირ შემთხვევაში, ადგილი აქვს მათ მიერ შესასრულებელი ფუნქციების დუბლირებას,” _ განმარტავენ აუდიტორები.

სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნის თანახმად, მუნიციპალიტეტებმა, ბოლო 5 წლის განმავლობაში, ა(ა)იპ-ებში მნიშვნელოვნად გაზარდეს საშტატო რიცხოვნობა ისე, რომ არ არის განმარტებული და დასაბუთებული დასაქმებულთა რაოდენობების ზრდის მიზეზი და აუცილებლობა:

“მუნიციპალიტეტებს არ აქვთ დანერგილი შესაბამისი კონტროლის მექანიზმები, რომელიც უზრუნველყოფს ა(ა)იპ-ებში დასაქმებული სამუშაო ძალის გამოყენების შეფასებას, რაციონალური  რაოდენობის განსაზღვრას და არსებული შრომითი რესურსების მაქსიმალურად პროდუქტიულ გამოყენებას,” _ წერია დასკვნაში.

 ა(ა)იპ-ების ხარჯების დაფინანსების ძირითად წყაროს (დაახლოებით 80%-ს) მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტიდან სუბსიდიის სახით მიღებული თანხები წარმოადგენენ.

კვლევის თანახმად, 2011- 2015 წლებში, მუნიციპალიტეტების მიერ გაცემული სუბსიდია, წინა წლებთან შედარებით, 21%-დან 40%-მდე იზრდება.

მართალია, ლანჩხუთის, ოზურგეთის თემთა და ქალაქ ოზურგეთის მუნიციპალიტეტებმა 2 წლის წინ ა(ა)იპებ-ის ოპტიმიზაცია მოახდინეს და ერთი ტიპის დაწესებულებები გააერთიანეს, თუმცა, ეს ხარჯებზე მნიშვნელოვნად არ ასახულა.

მაგალითად, ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტში, 2011 წლიდან 2014 წლის ჩათვლით, 16 ა(ა)იპ-ი ფუნქციონირებდა. 2011 წელს ა(ა)იპ-ებში დასაქმებულთა რაოდენობა 672 ადამიანს შეადგენდა და მათ სახელფასო ანაზღაურებაზე 1 549 491 ლარი დაიხარჯა; საარჩევნო _ 2012 წელს შტატები მნიშვნელოვნად გაიზარდა და 908 ადამიანი შეადგინა; შესაბამისად, გაიზარდა სახელფასო ანაზღაურებაც _ 2012 წელს ლანჩხუთის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტიდან ა(ა)პ-ების თანამშრომელთა ხელფასებზე 2 401 2891 ლარი დაიხარჯა. 2013 წელს შტატები შემცირდა, თუმცა, 885 თანამშრომლის ხელფასი ბიუჯეტს უფრო მეტი _2 587 158 ლარი დაუჯდა. 2014 წელს კი, თვითმმართველობის არჩევნების წინ დასაქმებულთა რაოდენობა მკვეთრად გაიზარდა და 975 თანამშრომლის ხელფასისთვის ბიუჯეტიდან 3 341 963 ლარი დაიხარჯა.

არჩევნების შემდეგ, 2015 წელს, ლანჩხუთში ა(ა)იპ-ების რეორგანიზაცია გახორციელდა და 11 დარჩა _ ჯამში, 521 თანამშრომლით, რომელთა სახელფასო ანაზღაურების ფონდი 2 911 268 ლარი იყო; საარჩევნო _ 2016  წელს კი შტატები ისევ გაიზარდა, თუმცა, სახელფასო ფონდი შემცირდა და 563 თანამშრომლის ხელფასი ბიუჯეტს 2 266 786 ლარი დაუჯდა.

ქალაქ ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის მერიას, რომელიც 2014 წლის აგვისტოში შეიქმნა, 18 ა(ა)იპ-ი ექვემდებარებოდა, სადაც ჯამში, დასაქმებული იყო 927 თანამშრომელი. მათ სახელფასო ანაზღაურებაზე ქალაქ ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტიდან ხუთ თვეში 1 104 000 ლარი დაიხარჯა.

2015 წელს, მერიამ რეორგანიზაცია განახორციელა და 13 ა(ა)იპ-ი დატოვა, სადაც 880 თანამშრომლის სახელფასო ანაზღაურება ერთი წლის განმავლობაში 2 793 000 ლარი გახდა.

შემცირება მოხდა 2016 წელსაც და 13 ა(ა)იპ-ში 835 კაცი დარჩა. მათი ხელფასები კი ბიუჯეტს 2 765 000 ლარი დაუჯდა.

ოზურგეთის თემთა მუნიციპალიტეტში, 2014 წლის აგვისტოდან დეკემბრამდე, 15 ა(ა)იპ-ი ფუნქციონირებდა და ჯამში, 599 ადამიანი იყო დასაქმებული. მათი სახელფასო ანაზღაურება 756 200 ლარს შეადგენდა. 2015 წელს ოზურგეთის მუნიციპალიტეტს ა(ა)იპ-ების რაოდენობა არ გაუზრდია, თუმცა, გაიზარდა საშტატო ნუსხა _ 865 ადამიანის ხელფასები 2 225 000 ლარი დაჯდა. დასაქმებულთა რაოდენობამ მკვეთრად იმატა 2016, საარჩევნო წელს _ ა(ა)იპ-ების 914 თანამშრომლის ხელფასები 2 694 800 ლარი იყო. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ოზურგეთის მუნიციპალიტეტების გაყოფამდე, ოზურგეთში 24 ა(ა)იპ-ი ფუნქციონირებდა. თუმცა, მუნიციპალიტეტების გაყოფის შემდეგ, იმავე ტერიტორიაზე, იმავე საქმიანობის გასახორციელებლად, დღეს 28 ა(ა)იპ-ია და შესაბამისად, შტატებიც და სახელფასო ფონდიც გაზრდილია.

რაც შეეხება ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტს _ აქ 2011 წელს, 11 ა(ა)იპ-ში 410 ადამიანი იყო დასაქმებული და მათი სახელფასო ანაზღაურება ბიუჯეტს 990 535 ლარი დაუჯდა; 2012 წელს 12 ა(ა)იპ-ი იყო 437 თანამშრომლით და მათი საერთო სახელფასო ფონდი 998 880 ლარს შეადგენდა; 2013 წელს, ჩოხატაურში კიდევ ერთი ა(ა)იპ-ი დაფუძნდა და ჯამში, 456 თანამშრომელი მუშაობდა, რომელთა ხელფასებზე 1 155 434 ლარი დაიხარჯა; 2014 წელს ა(ა)იპ-ის არა, მაგრამ შტატების მატება მოხდა _ 463 დასაქმებულის ანაზღაურება ბიუჯეტის 1 490 747 ლარი დაუჯდა; შტატების მატება 2015  წელსაც გაგრძელდა და 488 თანამშრომლის ანაზღაურებას ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტიდან 1 767 877 ლარი მოხმარდა.

რაც შეეხება 2016 წელს, ჩოხატაურში კიდევ ერთი ა(ა)იპ-ი დაფუძნდა. ამავე წლის ნოემბრის მონაცემებით, 14 ა(ა)იპ-ში დასაქმებულთა ჯამი 522 ადამიანს შეადგენდა და მათ სახელფასო ანაზღაურებაზე 2 440 008 ლარი დაიხარჯა.

დღეის მდგომარეობით გურიის ოთხივე მუნიციპალიტეტში 54 ა(ა)იპ-ი ფუნქციონირებს და ბოლოს, სამი წლის განმავლობაში, იქ მომუშავეთა ხელფასებზე 26 069 909 ლარი დაიხარჯა!

აღსანიშნავია ისიც, რომ ჯერ კიდევ გასული წლის ბოლოს, როდესაც “გურია ნიუსი” ა(აი)ი-პების ხარჯებს სწავლობდა, ჩოხატაურის მუნიციპალიტეტის გამგებელი ირაკლი კუჭავა ამბობდა, რომ მარტში რეორგანიზაცია გახორციელდებოდა.

მარტი უკვე დასრულდა, თუმცა, ამ მხრივ არაფერი შეცვლილა.

_ რეორგანიზაციის პროცესი დაწყებულია. მაგალითად, სასპორტო სკოლიდან ფეხბურთის ასაკობრივი ჯგუფები გადავიდა ბავშვთა საფეხბურთო აკადემიაში. ამ მიმართულებით მუშაობა კვლავ გაგრძელდება, თუმცა, ეს არ არის ხანმოკლე პროცესი შერწყმა-რეორგანიზაციის პროცედურებიდან გამომდინარე, _ აღნიშნა ჩვენთან საუბრისას ჩოხატაურის გამგებელმა.

ამ ყველაფრის ფონზე, აუდიტორები აღნიშნავენ, რომ “2011- 2015 წლებში ა(აი)პ-ების მიერ გაწეული ხარჯების 65% მოდის შრომის ანაზღაურებაზე, ხოლო 35%-სხვა დანარჩენ ხარჯებზე.”

მათივე განმარტებით, სუბსიდიის დაგეგმვისას, მუნიციპალიტეტს საშუალება აქვს მოახდინოს თითოეული მუხლით გასაწევი ხარჯების ანალიზი, მოსალოდნელი შედეგებისა და მიზანშეწონილობის განსაზღვრა.

“გარდა ამისა,  სუბსიდიების ხარჯვაზე წარმოდგენილი ანგარიშების ანალიზი, მუნიციპალიტეტებს აძლევს სისტემაში არსებული ხარვეზების აღმოჩენისა და საქმიანობის შედეგების შეფასების შესაძლებლობას.

აღნიშნული წარმოადგენს ა(ა)იპ-ების საქმიანობის კონტროლის ერთ-ერთ ეფექტურ საშუალებას. საკითხის შესწავლის შედეგად  სუბსიდიების განსაზღვრისა  და მიზანშეწონილობის დადგენის პროცესში მნიშვნელოვანი ნაკლოვანებები გამოვლინდა: მუნიციპალიტეტის მიერ ა(ა)იპ-ებზე გაცემული სუბსიდიები არ ეფუძნება სათანადო გათვლებს. კერძოდ, სუბსიდია ძირითადად გაცემულია ისე, რომ არ არის გაანგარიშებული კონკრეტულ პროგრამაზე გასაწევი დანახარჯები და მოსალოდნელი შედეგი; სუბსიდიის გაცემისას, არ არის  გათვალისწინებული მომსახურების ხარისხი და კონტროლი მათ შესრულებაზე. მუნიციპალიტეტები არ ფლობენ მექანიზმებს, რაც საშუალებას მისცემთ მოახდინონ ა(ა)იპ-ებზე გაცემული ფულადი რესურსებისა და მიღებული შედეგების შესაბამისობის დადგენა,” _ წერია დასკვნაში.